2002年春(chūn)，國務(wù)院下(xià)發《關(guān)于印(yìn)發電力體制改(gǎi)革方(fāng)案的通知》（5号(hào)文(wén)件），對國有電力(lì)資産(chǎn)進(jìn)行(háng)重組。如今，十年滄桑(sāng)，5号文(wén)提出的廠(chǎng)網分開、主輔分離、輸配分(fèn)開和競價上網四大目标(biāo)，初步(bù)實現(xiàn)了前兩步(bù)，下一步，電改将何去何從(cóng)？
電改滞後(hòu)：積累了(le)新(xīn)的矛(máo)盾
中國(guó)能源報(bào)：如何(hé)總結評說(shuō)電力改革這十(shí)年？
範必：2002年(nián)國務(wù)院出台“5号文件”，改革(gé)前，一年新增(zēng)發(fā)電裝(zhuāng)機2千(qiān)萬千瓦就是很好的成績(jì)。改革十年，很多年份(fèn)一年就可(kě)以新增裝(zhuāng)機1億(yì)千瓦(wǎ)，極大地緩(huǎn)解(jiě)了長期困擾我國(guó)發展的(de)電(diàn)力短(duǎn)缺問(wèn)題。
但是近(jìn)幾年，煤電(diàn)矛盾(dùn)不斷(duàn)加劇，發電(diàn)企業頻(pín)現(xiàn)巨額虧損，工(gōng)商企業(yè)用電(diàn)負(fù)擔沉重，新能源、可再生(shēng)能源發展(zhǎn)受到制約，電力普遍(biàn)服務(wù)不(bú)到(dào)位。一系列(liè)能源領域(yù)的突(tū)出矛盾，反(fǎn)映出(chū)現行電力體制(zhì)已成(chéng)爲轉變經(jīng)濟(jì)發展方(fāng)式、促(cù)進節能減排和(hé)發展(zhǎn)多種(zhǒng)所有(yǒu)制經(jīng)濟(jì)的(de)重大(dà)障礙(ài)。當前(qián)應進(jìn)一步(bù)深化電力(lì)體制改革(gé)，從根本上解決(jué)這一長期困擾電力工業(yè)和經濟運行的突出(chū)問題。
中國能源報：當前比(bǐ)較突(tū)出的問題(tí)在哪些方面？
範必：5号(hào)文件确定(dìng)的一些重(zhòng)要改革任(rèn)務尚未落(luò)實，如輸配(pèi)分開沒(méi)有(yǒu)實行，區域電力(lì)市場(chǎng)建設受阻(zǔ)，電價改革(gé)滞後(hòu)，積(jī)累了(le)一系列(liè)新的矛盾和問題。主要表現在(zài)以下方面(miàn)：
第一(yī)，煤電矛盾周期(qī)性發作。進(jìn)入新(xīn)世紀以(yǐ)來，煤(méi)電(diàn)輪番(fān)漲(zhǎng)價、發電(diàn)企業(yè)經營(yíng)困難(nán)。2008－2010年，整(zhěng)個火電行業虧(kuī)損達上千(qiān)億元，一些(xiē)發電企業資産(chǎn)負債(zhài)率甚至(zhì)超(chāo)過100％。
第(dì)二，新能源發電(diàn)困難。新能(néng)源的(de)實際(jì)發(fā)電量與(yǔ)設計水平相比(bǐ)有較大(dà)差距，“棄(qì)風”、“棄光(guāng)”、限電現(xiàn)象(xiàng)嚴重，發展難(nán)以爲繼。在(zài)發達國家非常普遍(biàn)的分布(bù)式屋頂(dǐng)光伏(fú)發電、小規模(mó)風力發電、分(fèn)布式(shì)天然氣多(duō)聯産電(diàn)站(zhàn)在我(wǒ)國舉(jǔ)步(bù)維艱。
第(dì)三，電力(lì)節能減(jiǎn)排形(xíng)勢(shì)嚴峻。長(zhǎng)期以(yǐ)來，在大(dà)部(bù)分電力調度中(zhōng)，對高耗能(néng)火電(diàn)機組(zǔ)與高效節(jiē)能機組、可再生(shēng)能源(yuán)發電的機組平均分配發(fā)電時(shí)間，甚至存(cún)在爲了完(wán)成火(huǒ)電發(fā)電量(liàng)計劃(huà)，可再生(shēng)能源發電要(yào)爲火(huǒ)電讓(ràng)路的情況，等于(yú)鼓勵(lì)了高(gāo)耗能(néng)機組發展，形成(chéng)了對(duì)節能減(jiǎn)排(pái)的逆向調節。
第(dì)四，工商企業用(yòng)電負(fù)擔(dān)過重。目前，發電企業的(de)上網電(diàn)價是0.3－0.4元(yuán)／千瓦(wǎ)時，而工業(yè)企業實際用電(diàn)成本一(yī)般要比(bǐ)上網(wǎng)電價(jià)高一(yī)至兩倍(bèi)，東部地區商(shāng)業企(qǐ)業大都在1.2元以上。企(qǐ)業普遍反(fǎn)映，電網收費環節多(duō)，實際用電支出遠高于國(guó)家目錄電價，甚(shèn)至達到一些發達國(guó)家水(shuǐ)平(píng)，在很大(dà)程度(dù)上影(yǐng)響(xiǎng)了(le)企業的國(guó)際競(jìng)争力(lì)。
計(jì)劃延續(xù)：電力(lì)市場發育(yù)不足
中(zhōng)國能源(yuán)報：以上矛(máo)盾(dùn)的(de)成因何在(zài)？
範必(bì)：電力行業近年(nián)來之(zhī)所(suǒ)以出現(xiàn)上(shàng)述突出矛盾(dùn)和問題，源于(yú)2002年(nián)以來的改革沒(méi)有從根本上解(jiě)決計(jì)劃(huà)與市場的矛盾(dùn)。
一方面(miàn)，傳統的計(jì)劃管理方(fāng)式仍在延(yán)續。一(yī)般(bān)說來，發電企(qǐ)業的銷售(shòu)收入等(děng)于電價(jià)乘以電(diàn)量(liàng)（收(shōu)入(rù)＝電價(jià)×電量）。目前，上網電(diàn)價由政府審批決(jué)定，發(fā)電量由地(dì)方政(zhèng)府下(xià)達(dá)的生産(chǎn)計劃(huà)決定。作爲(wèi)一個企業(yè)，在産品産(chǎn)量和定價(jià)上沒(méi)有(yǒu)自(zì)主權(quán)，這在市場化(huà)改革三(sān)十多(duō)年後的今天是一個(gè)罕見(jiàn)現象。人爲設定的電價和(hé)發電量計(jì)劃幾乎不反映供求(qiú)關系(xì)，也(yě)無(wú)科學依據(jù)。當電煤價格上漲或(huò)下跌(diē)時，發(fā)電企(qǐ)業無(wú)法自主(zhǔ)調(diào)整、應(yīng)對成(chéng)本(běn)變化因(yīn)素。
另(lìng)一方面，地(dì)方政府(fǔ)在制定(dìng)發電量計(jì)劃時(shí)，基本上是按機(jī)組戶頭平均分配發電(diàn)時間。火電(diàn)機組一(yī)年可(kě)以發電6000多小時(shí)，往往隻給4000－5000小時。對這(zhè)部分計劃内電量，電(diàn)網企業(yè)按(àn)國家(jiā)規定(dìng)的上網電價進(jìn)行收購，計(jì)劃外(wài)電量則(zé)降價收(shōu)購。當(dāng)電煤價格(gé)大幅上漲(zhǎng)時，火(huǒ)電廠超計劃發(fā)電甚至(zhì)造成虧損。越是煤電矛(máo)盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積(jī)極性越低。在全(quán)國發(fā)電能力充(chōng)裕的(de)情(qíng)況(kuàng)下，不合理的制度安(ān)排(pái)造(zào)成了“電荒(huāng)”。
中國能源報：在(zài)計劃管理(lǐ)的方式下，電力(lì)市場(chǎng)的表(biǎo)現如(rú)何？
範必：電(diàn)力市場發(fā)育不足(zú)。
2002年以來(lái)的改革，隻(zhī)是在(zài)發電領(lǐng)域初步(bù)建立了競争格(gé)局，輸電、配(pèi)電、售(shòu)電環節仍然維(wéi)持了上下(xià)遊一體化的組織結構。電(diàn)網企(qǐ)業集電網(wǎng)資産運營(yíng)、工程(chéng)施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調度(dù)、電量财務結算(suàn)于一(yī)身。
現在，電(diàn)網(wǎng)的購電(diàn)、售電(diàn)差價在世(shì)界上(shàng)名列前茅(máo)，但資(zī)産收益(yì)率仍然(rán)很低。由(yóu)于(yú)電網調度(dù)、交(jiāo)易、财務(wù)缺乏透明(míng)度(dù)，造(zào)成其高(gāo)差價、低(dī)收益的内(nèi)在原(yuán)因一(yī)直是個謎(mí)。深化電(diàn)力(lì)體制(zhì)改革(gé)已(yǐ)經到了(le)刻不(bú)容緩(huǎn)的地(dì)步。
深(shēn)化電改：重新界定輸配分(fèn)開
中(zhōng)國(guó)能源報(bào)：國外在發展(zhǎn)電(diàn)力市場(chǎng)方面的(de)做法有(yǒu)何借鑒(jiàn)之處？
範必：傳統(tǒng)觀(guān)點認爲，電力(lì)行業(yè)必須(xū)實行上下遊一(yī)體化(huà)經營，由國家統(tǒng)一管(guǎn)理。随(suí)着技(jì)術進(jìn)步和管理(lǐ)創新，這種情況已有了(le)很大變(biàn)化。
國外(wài)電力市(shì)場化改革(gé)的普(pǔ)遍做法(fǎ)是，在發(fā)電和(hé)用電環(huán)節按照(zhào)公(gōng)平(píng)競争原則(zé)建立電力(lì)市場(chǎng)，重(zhòng)新界定輸、配(pèi)電環節的(de)市場屬性，将輸電環(huán)節界定爲(wèi)非競争性領域(yù)，由電(diàn)網公司負(fù)責骨幹輸(shū)電網(wǎng)的建設、運營；将(jiāng)配電(diàn)環節劃歸(guī)競争(zhēng)性領域，引(yǐn)入市(shì)場機(jī)制，形(xíng)成大量配電、售(shòu)電公司(sī)，作(zuò)爲(wèi)獨(dú)立市(shì)場(chǎng)主體從事購售(shòu)電業務(wù)。
目前(qián)，發達國家(jiā)的(de)輸電網絡大(dà)都是(shì)由(yóu)衆(zhōng)多電(diàn)網企業組(zǔ)成全國互(hù)聯或跨國(guó)互聯輸電(diàn)網，如美國有(yǒu)十個網(wǎng)、西歐(ōu)（包(bāo)括(kuò)部分東歐國家）由十(shí)幾個國家電網組成(chéng)。多張異步(bù)輸(shū)電網的(de)好處(chù)在于(yú)，便(biàn)于區(qū)域(yù)内資源(yuán)配置和(hé)區域外(wài)的電力(lì)資源餘缺(quē)調劑，并在安全性上(shàng)高于全國一張(zhāng)同步網。5号(hào)文件就規(guī)定了全國(guó)設置6個異(yì)步運(yùn)行(háng)的區域(yù)輸電(diàn)網企(qǐ)業。
中(zhōng)國能(néng)源報(bào)：重新界定輸、配電(diàn)環節市場屬性，對(duì)電力(lì)市場有何益處(chù)？
範必：可以(yǐ)提(tí)高(gāo)電力(lì)市(shì)場運行效率。盡管(guǎn)各國(guó)改革方式和次(cì)序有所不(bú)同，但(dàn)基本上(shàng)都(dōu)選擇(zé)了對産業(yè)鏈進行分拆的路徑(jìng)，建立(lì)了(le)多(duō)買多賣的(de)電(diàn)力市場(chǎng)。即便(biàn)是(shì)仍(réng)然保(bǎo)留垂(chuí)直(zhí)一(yī)體化(huà)模式的日本和法國，也在發電(diàn)側和售電側開(kāi)放了市場。
各國(guó)電力改革(gé)實踐(jiàn)證明，重新(xīn)界定(dìng)輸配(pèi)電環節市(shì)場屬(shǔ)性(xìng)，對輸配(pèi)電業務進行重(zhòng)組并(bìng)不(bú)改(gǎi)變電(diàn)網原有物(wù)理連結方(fāng)式，不存在(zài)技術方(fāng)面障礙(ài)，也不(bú)會影響(xiǎng)電(diàn)力系統安(ān)全。
中國能(néng)源(yuán)報：參照(zhào)國際(jì)經驗，如何(hé)根據(jù)我國的實(shí)際情況(kuàng)，進(jìn)一步(bù)深化(huà)電力體制(zhì)改革？
範必(bì)：參照國際經驗，深化(huà)我國電力體制(zhì)改革(gé)需要進一(yī)步解放思(sī)想，重新界(jiè)定(dìng)各生産(chǎn)環節(jiē)的市場屬性，并根據其特(tè)點對(duì)其業務組(zǔ)織模式進行重(zhòng)構。當(dāng)前，應堅持5号文件(jiàn)确(què)定的市(shì)場(chǎng)化改革的(de)正确(què)方(fāng)向，以界定競争性業務與非(fēi)競(jìng)争性業(yè)務爲突破(pò)口，構建多買多(duō)賣的(de)電力市場(chǎng)，進一(yī)步深化(huà)電力體(tǐ)制改革(gé)。
第(dì)一，進(jìn)一步完成廠網(wǎng)分開(kāi)和(hé)主(zhǔ)輔分(fèn)離的(de)任務(wù)。對近(jìn)年來(lái)各級電網(wǎng)企業(yè)新收購的(de)裝備制造(zào)企業，仍保(bǎo)留的輔助(zhù)性業務(wù)單(dān)位，如(rú)輸變電(diàn)施工企(qǐ)業等，以(yǐ)及(jí)相關“三産”、多(duō)種經營(yíng)企業進行(háng)産權(quán)剝離。嚴格規範電網(wǎng)企(qǐ)業(yè)的業(yè)務範(fàn)圍，電網企業不再從(cóng)事輸(shū)變電主業(yè)以外(wài)的業務。
第(dì)二，實(shí)施調度(dù)與交易(yì)獨立(lì)。電力調度(dù)在組(zǔ)織(zhī)和(hé)協調(diào)電力系統(tǒng)運行(háng)和電力(lì)市場(chǎng)交(jiāo)易中具有(yǒu)舉足輕重的(de)影響力(lì)，是電(diàn)網企業維(wéi)系獨買獨賣地(dì)位的主(zhǔ)要手段(duàn)。爲了構建多買(mǎi)多賣的電(diàn)力市(shì)場格(gé)局，我國應按照國際(jì)通行做法，将電力調(diào)度機構(gòu)從(cóng)電網(wǎng)企業(yè)中分離出(chū)來，組建獨立的(de)調度(dù)交易(yì)結算(suàn)中心，負責電力市場(chǎng)平(píng)台(tái)建設(shè)和電力交易、計(jì)量與(yǔ)結算(suàn)，組織和協調電力系(xì)統運行，以(yǐ)确保(bǎo)電力調(diào)度交易(yì)的公(gōng)開(kāi)、公平、公(gōng)正和(hé)電網的無(wú)歧視(shì)公平(píng)開放(fàng)。獨立調(diào)度(dù)機構(gòu)的運行由電監(jiān)會負(fù)責監(jiān)管，或(huò)直接劃歸電力(lì)監管部(bù)門。
第三(sān)，取消不合理的發電量(liàng)計(jì)劃。目(mù)前各(gè)地下達的(de)發電量計(jì)劃沒(méi)有法律依據和(hé)政策依據(jù)，國家(jiā)電力主管部門也沒有(yǒu)下達過(guò)這一計劃(huà)，在新的電力體制改(gǎi)革方案中應當(dāng)徹底廢止(zhǐ)這一計劃(huà)指标。
電價(jià)改革：放開(kāi)兩頭(tóu)管住(zhù)中間
中國(guó)能源報：電(diàn)價是(shì)電力(lì)市場(chǎng)改革(gé)的關鍵(jiàn)，如何建立市(shì)場(chǎng)化(huà)電價(jià)形成機制？
範必(bì)：改革基本方向(xiàng)是“放開兩(liǎng)頭，管(guǎn)住中間(jiān)”，建(jiàn)立多(duō)買多賣的電力(lì)市場。即輸配電(diàn)價格(gé)由政(zhèng)府制(zhì)定，上網電價和(hé)用電(diàn)電價放開(kāi)。具體步(bù)驟是，除了用(yòng)電(diàn)量占15％的(de)居民生活和農(nóng)業生産用(yòng)電仍(réng)實行政府(fǔ)直接(jiē)定價(jià)外(wài)，對各個(gè)電壓(yā)等級的工(gōng)業和商業用戶(hù)，從高到低(dī)，逐級(jí)、限期(qī)實(shí)行(háng)與發電企(qǐ)業(yè)直接交(jiāo)易、合同(tóng)供電，自(zì)行商定電力、電(diàn)量和電價。所訂(dìng)合同(tóng)交(jiāo)電力調(diào)度機(jī)構校核後(hòu)實施。合同履行(háng)後，用電(diàn)方向相(xiàng)關電網(wǎng)企業支(zhī)付規定(dìng)的(de)輸配(pèi)電價。
電價改革(gé)中還應清理各種電(diàn)價附加(jiā)，改革征收方式。對(duì)各地(dì)違(wéi)規自行出台(tái)的電價附(fù)加(jiā)堅持予以取(qǔ)締。對原有(yǒu)符合國家規定的政(zhèng)府性基(jī)金和附加，可(kě)以通(tōng)過費(fèi)改稅(shuì)的方式，開(kāi)征相關稅(shuì)收。
政(zhèng)府對電(diàn)網(wǎng)企業單獨定價、單獨(dú)監管(guǎn)。近期可完(wán)善區域(yù)電(diàn)網公(gōng)司的(de)現代企業制度(dù)，對配電企(qǐ)業實行内部财務獨立核算。在(zài)此基礎(chǔ)上，按照(zhào)“合理(lǐ)成(chéng)本加規定利潤水(shuǐ)平”的(de)原則，國(guó)家對各(gè)電網企(qǐ)業單獨(dú)定價，并(bìng)由電力(lì)監管部(bù)門(mén)對電網運行(háng)、電力市(shì)場進(jìn)行(háng)監(jiān)管。
改(gǎi)革電(diàn)網企業考(kǎo)核辦法。參考國際通(tōng)行辦法，在(zài)電網企(qǐ)業(yè)的利潤水平由(yóu)政府(fǔ)規定(dìng)并封(fēng)頂的(de)前(qián)提(tí)下，應當将(jiāng)單位資(zī)産(chǎn)的輸(shū)、配電量和供電(diàn)質量作(zuò)爲(wèi)電網(wǎng)企業(yè)最主要的(de)考核指标。通過(guò)改革考核辦(bàn)法(fǎ)，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于(yú)輸配電(diàn)的質量(liàng)和(hé)效率(lǜ)，努(nǔ)力降低成本(běn)，約束其一(yī)味追(zhuī)求資産規(guī)模的(de)擴張行(háng)爲，提高(gāo)電網(wǎng)經營(yíng)的專(zhuān)業化水平和安(ān)全水平。