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範必(bì):改革之路解救電(diàn)力困局 |
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摘要: 範必:改革之路(lù)解救電力困局(jú) |
2002年春,國務院下發《關(guān)于印發電力體制(zhì)改革方案的通知》(5号文件),對國有電(diàn)力資産進行重組(zǔ)。如今,十年滄桑,5号文提出的廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)四大目标,初(chū)步實現了前兩步(bù),下一(yī)步(bù),電改将何去何從?
電改滞後:積累(lèi)了新的矛盾 中國能源報:如何總結(jié)評說電力改革這十年? 範必:2002年國務(wù)院出台“5号(hào)文件”,改革前,一年(nián)新增發電裝機2千萬千瓦就(jiù)是很好的成績。改革十年,很多年份一年就可以新增裝機1億千瓦(wǎ),極(jí)大地緩解了長期困擾(rǎo)我國發展的電力短缺問題。 但是近幾年,煤電矛盾(dùn)不斷(duàn)加(jiā)劇,發電企業頻現巨額虧損,工商企業用電負擔沉重,新能(néng)源、可再生能源發展(zhǎn)受到制約,電力普遍服務不到位。一系列能源領域的突出矛(máo)盾,反映出現行電力體制已成爲轉變經濟發展方式(shì)、促(cù)進節(jiē)能減排和發展多種(zhǒng)所有制經濟的重大障礙。當前應進一步深化電力體制改革,從根本上(shàng)解決(jué)這一(yī)長期困擾電力工業(yè)和經(jīng)濟運行的突出問題。 中國能源報:當前比較突出(chū)的問題在哪些方面? 範必:5号(hào)文件确定的一些(xiē)重(zhòng)要改革任(rèn)務尚未落實,如輸配分開沒有實(shí)行,區域(yù)電力市場建設受阻,電價改革(gé)滞後,積累了一系列新的矛盾和問題。主要(yào)表現在以(yǐ)下方面: 第一,煤電矛盾(dùn)周期(qī)性發作。進入新世紀以來,煤電輪番漲價、發電企業經營困難。2008-2010年,整個火電行業虧損達上千億元,一些發電企業資産負債(zhài)率甚至超(chāo)過100%。 第二,新能源發電困難。新能源的(de)實際發電量與設(shè)計水平(píng)相比有較大差距,“棄風”、“棄光”、限(xiàn)電現象嚴重,發展難以爲繼。在發(fā)達國家非常普遍的分布式屋頂光(guāng)伏發電、小規模風力發電、分布式天然氣多聯産電站(zhàn)在我國舉步維艱。 第三,電力節能減排形勢嚴峻。長(zhǎng)期以來,在大部分電力調度中,對高耗能火電機組與高效節能機組、可再生能源發電的機組平均分配發(fā)電時間,甚至存在爲(wèi)了完成火電發電量計劃(huà),可再生(shēng)能源發電要爲火(huǒ)電讓路的情(qíng)況(kuàng),等于鼓勵了高耗能機組發展,形成了對節能減排的逆向調節。 第(dì)四,工商企業用電負(fù)擔過(guò)重。目前,發電企業的上網電價是0.3-0.4元/千瓦時,而工業(yè)企業實際用電成本一般要比上網電價(jià)高一至兩倍,東部(bù)地區商業企業大都在1.2元以上。企業(yè)普遍反映,電網收費環節多,實際用電支出遠高于國(guó)家目錄電價,甚至達到一些發達國(guó)家水平,在很大程度上影響了企業的國(guó)際競争力。 計(jì)劃延續(xù):電力市場(chǎng)發育不足 中國能(néng)源報:以上矛盾(dùn)的(de)成因何在? 範必:電力行業(yè)近年來之(zhī)所以(yǐ)出現上述突出(chū)矛盾(dùn)和(hé)問題(tí),源于2002年(nián)以來的改(gǎi)革沒有從根本上解決計劃與(yǔ)市場的(de)矛盾。 一方面,傳統的計劃管理方式仍(réng)在延續。一般說來,發電企業的銷售收入等于電價(jià)乘以電量(收入=電價×電量)。目前,上網電價由政府審批決定,發電量由地(dì)方政府下達的(de)生産計劃決定。作爲一個企業,在産品産量和定價上沒(méi)有自主權(quán),這在市場化改(gǎi)革三十多年後的今天是一(yī)個罕見現象。人爲設定的電價和發電量計劃幾乎不反映供求關系,也無科學(xué)依據。當電煤價格上漲或下跌時,發電企業無法自主調整、應對成本變化因素。 另一方面,地方政府在制定發電量計(jì)劃時,基本上是按機組戶頭平均分(fèn)配發電時間。火電機組一年可以發電6000多小時,往往隻給(gěi)4000-5000小時。對這部分(fèn)計劃内電量,電(diàn)網企業按國(guó)家規定(dìng)的上網電價進行收購,計劃外電量(liàng)則降(jiàng)價收購。當電煤價格大幅上漲時,火(huǒ)電廠超計劃(huà)發電甚至造(zào)成虧(kuī)損。越是煤電矛盾突出的時候,企業(yè)的發電積極性越低(dī)。在全國發電能力充裕的情況下,不合理的制度安排(pái)造成了“電荒”。 中(zhōng)國能源報(bào):在計劃管理的方式下,電力市(shì)場的表現如(rú)何? 範必:電力市場發育不足。 2002年以來的改革,隻(zhī)是在發(fā)電(diàn)領域(yù)初步建立(lì)了競争格局,輸電(diàn)、配電、售電環節仍然維持了上下(xià)遊一體化的組織結構。電網企業集電網資産運營、工程施工(gōng)建設、電力系(xì)統調度、電量财務結算于一身。 現在,電網的購電、售電(diàn)差價在世界上名列前茅,但資産收益率仍然很低。由于電網調度、交易(yì)、财務(wù)缺乏透明度,造成其(qí)高差價、低收益的内在原因一直是個謎。深化(huà)電力體制改革已經到了刻不容緩(huǎn)的地步。 深化電改:重新界定輸配分(fèn)開 中國能源報:國外在發展(zhǎn)電力市(shì)場方面的做法有何借鑒之處(chù)? 範必:傳統觀點認爲,電(diàn)力行業必須實行上下遊一體化經營,由國家統一管(guǎn)理。随着技術進步(bù)和管理(lǐ)創新,這種(zhǒng)情況已有(yǒu)了很大變化。 國外電(diàn)力市場化改革的普遍做法是,在發電和用電環節按照公平競争原則建立(lì)電力市場,重新(xīn)界定輸(shū)、配(pèi)電環節的(de)市場屬性,将輸電環節界定爲非競(jìng)争性領域,由電網公司負責骨幹輸(shū)電網的建設、運營;将配電環節劃歸競争性領域,引入(rù)市場機制,形成大量配電、售電公司,作爲獨立市場主體從事購售電業務。 目(mù)前,發達國家的輸電網(wǎng)絡大都是(shì)由衆多電網企業組成全國互聯或跨國互聯輸電(diàn)網,如美國有十個(gè)網、西歐(包括部分(fèn)東歐國家)由十幾(jǐ)個國家(jiā)電網組成(chéng)。多張異步輸電網的好處在于,便于區域(yù)内資源配置和區域外的電力資源(yuán)餘缺調劑,并在安全性上高于(yú)全國一張同步網。5号文件就規定了全國設置6個異步運(yùn)行(háng)的區域(yù)輸電網企業。 中國能源報:重新界定輸、配電環節市場屬性,對電力(lì)市場有何益處? 範必:可以提高電力市場運行效率。盡管各國改革方式和次序有所不同,但基本上都選擇了對産業(yè)鏈進行分拆的路徑,建立(lì)了多(duō)買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國,也在(zài)發電側(cè)和售電側(cè)開放了市場。 各國電力改革實踐證明,重新界定輸配電環節市場屬性,對輸配電業務進行重組并不(bú)改變電網原有物理連(lián)結方式,不存在技術方面障礙,也不會影響電力系統安(ān)全。 中國(guó)能(néng)源報:參照國際經驗(yàn),如(rú)何根據我國的實(shí)際情況,進一步深化電力(lì)體制改革(gé)? 範必(bì):參照國際經驗,深化我國電力體制改革需要進一步解放思想,重新界定各生産(chǎn)環(huán)節的市(shì)場屬性(xìng),并根據其特點對其業務組織模式進(jìn)行重構(gòu)。當前,應堅持5号文件确定的市場化改革的正确方向,以界定競争性業務與(yǔ)非競争性業務爲突破口,構建多買多(duō)賣的電力市場,進一步深化電力體制改革。 第(dì)一,進一(yī)步完成廠網分(fèn)開和(hé)主輔分離的(de)任務(wù)。對近年來各級電網企(qǐ)業新收購的(de)裝備(bèi)制造企業,仍(réng)保留的輔助性業(yè)務單(dān)位,如輸變電施工(gōng)企(qǐ)業等,以及相關“三産”、多種經營企業進行(háng)産權(quán)剝離。嚴格規範電(diàn)網企業的業務範圍,電(diàn)網企業不(bú)再從事輸變電主業以外的業務。 第(dì)二,實施調度與交易獨立。電力(lì)調度在組織和協調電力系統運行和電力市場交易中具有(yǒu)舉足輕重的影響力,是電網企業維系獨(dú)買獨賣地位(wèi)的主要手段。爲了(le)構建多買多賣的電力市場格局,我(wǒ)國(guó)應按照國際通行做法,将電力調度機構從電網企業中分離出來,組建獨立的調度交易結算(suàn)中(zhōng)心,負責電力市場平台建設和電力交易、計量與結算,組織和協調電力系統運(yùn)行,以确保電力調度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。獨立調度(dù)機構的運行由電監(jiān)會負責監(jiān)管,或直接劃歸電力監管部門(mén)。 第三,取消不合理(lǐ)的發電量計(jì)劃。目前各(gè)地下達的發電量計劃沒有法律(lǜ)依據和政策依據,國家電力主管部門也沒有下達(dá)過這一計劃,在新(xīn)的電力體制改革方案中應當(dāng)徹底(dǐ)廢止這(zhè)一計劃指标。 電價改革(gé):放開(kāi)兩頭管住中間 中國能源報:電價是電力市場改革的關(guān)鍵,如何建立市(shì)場化電價形成機(jī)制(zhì)? 範必:改革基本方向是“放開兩(liǎng)頭,管住中間”,建立多買多賣的電力市(shì)場。即輸配電價格由政府制定,上網電價和用電電價放開。具體(tǐ)步驟是,除了用電量占15%的居民生活和農業生産用(yòng)電仍實行政府直接定價外,對各(gè)個電壓(yā)等級的工業和商業用戶,從高到低,逐級(jí)、限期實行與發電企業直接交易(yì)、合(hé)同供電,自行商定(dìng)電力、電量和電價。所訂合(hé)同交電力調(diào)度機(jī)構校核後實施。合同履行後(hòu),用電方向相關電網企(qǐ)業支付規定的輸配電價(jià)。 電價改革中還應清理各(gè)種電價附加,改革征收方(fāng)式。對各(gè)地違規自行出台的電價附加堅持予以取締。對原有(yǒu)符合國家規定的政府性基金和附加,可以通(tōng)過費改(gǎi)稅的方式,開(kāi)征相(xiàng)關稅收(shōu)。 政府對(duì)電網企業單獨定價、單獨(dú)監管。近期(qī)可完善區域電網公(gōng)司的現代企業制(zhì)度(dù),對配電企業實行内部财務獨立核算。在此基礎上(shàng),按照“合理成本加規定利潤水(shuǐ)平”的(de)原則(zé),國家對各電網企業單(dān)獨定價(jià),并由電力監管部門(mén)對電網運行、電(diàn)力市場進行監管(guǎn)。 改革(gé)電網企業考(kǎo)核辦法。參考國際通行辦法,在(zài)電網企業的利潤水平由政府規定(dìng)并封頂的前提下,應(yīng)當将(jiāng)單位資産的輸、配電量和供電質量作爲電網企業最主要的(de)考核指标。通過改革考核(hé)辦法,促使電網企業專注于(yú)輸配電的(de)質量和效率,努力(lì)降低成本,約束其一味追求資産規模的(de)擴張行爲(wèi),提高電網經營的專業化水平(píng)和(hé)安全水平。 |
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